Korruption kann alles sein, von „nicht so schlimm“ bis zur „absoluten Frechheit“. Im kleinen Rahmen ist es oft Ersteres – gerade, wenn es einen selbst betrifft. Da fragt man eine:n Bekannte:n, „ob man da nicht was machen könnte“. Oder man vergibt einen kleinen Auftrag an eine bekannte Firma, bevor man sich die Mühe macht mehrere Angebote einzuholen: die verharmlosend benannte Freunderlwirtschaft. 40 Prozent der Befragten gaben in einer Umfrage an, letztes Jahr persönliche Kontakte für öffentliche Dienstleistungen genutzt zu haben.
Und es gibt die größeren Fälle, die für Aufregung sorgen. Mitte Juni haben die Fälle von Postenschacher, fragwürdigen Auftragsvergaben, mögliche Umgehungen des Parteienfinanzierungsgesetzes und vieles mehr zu einem Anti-Korruptionsvolksbegehren geführt, das in zwei Wochen über 24.000 Unterschriften sammeln konnte.
Was Korruption überhaupt ist, ist dabei überraschend schwer zu bestimmen: Tanja Rabl und Peter Graeff haben für ihr Buch Was ist eigentlich Korruption? elf Forscher:innen genau das gefragt und elf unterschiedliche Antworten bekommen. In der Wissenschaft hängt der Begriff Korruption stark vom Forschungsgebiet ab. Für die Politikwissenschaft sind andere Aspekte interessant als für Psycholog:innen oder Jurist:innen. Das führt dazu, dass Forscher:innen manche Aspekte außen vor lassen müssen, die für andere besonders wichtig sind und umgekehrt.
Trotzdem gibt es Dinge, die man über Korruption sagen kann:
1. Die Grenzen von Korruption verlaufen fließend
Es entstehen schnell Graubereiche: Was für die einen wesentlich ist, ist für andere eine Nebensächlichkeit. Für manche ist es erst Korruption, wenn sich jemand einen persönlichen Vorteil herausschlagen kann, für andere erst, wenn ein Schaden entsteht und für dritte erst, wenn die Grenze zum Strafrecht überschritten wurde. (Wer seinen inneren Kompass testen will, kann sich an unserem Korruptionsquiz probieren.)
Es gibt also nicht nur keine allgemeingültige Korruptionsdefinition, von so einer wird sogar abgeraten. Zu vielschichtig sei das Thema, meint die UN. Im österreichischen Strafrecht gibt es das Wort Korruption nur als Zwischenüberschrift. Das 22. Kapitel regelt „Strafbare Verletzungen der Amtspflicht, Korruption und verwandte strafbare Handlungen“. Darin sind die Gesetze zu „Missbrauch der Amtsgewalt“, „Bestechlichkeit“ oder auch „Verletzung des Amtsgeheimnisses“ geregelt. Auch das deutsche Strafrecht schlägt sich nicht lang mit Begrifflichkeiten herum, sondern lässt es gleich gänzlich außen vor.
Die verbreitetste Erklärung für Korruption liefert die NGO Transparency International. Selbst Länder, Betriebe und internationale Organisationen stützen sich darauf:
„Korruption ist der Missbrauch von anvertrauter Macht zum privaten Nutzen oder Vorteil.“
Transparency International
So auch das Bundesamt zur Korruptionsprävention und Korruptionsbekämpfung (BAK), das dem Innenministerium unterstellt ist. Das BAK ermittelt für Staatsanwaltschaften, führt Hausdurchsuchungen und Einvernahmen durch. Am Ende bekommt die Staatsanwaltschaft einen Bericht und entscheidet, ob es zu einer Anklage kommt oder weiter ermittelt werden muss. In einer Broschüre beschreibt das BAK Korruption so:
„Korruption ist demnach der Missbrauch einer überantworteten Macht oder Entscheidungsbefugnis, verbunden mit der Absicht, einen ungerechtfertigten Vorteil zu erlangen. Korruption ist ein Phänomen, das alle Bereiche der Gesellschaft erfasst und verheerende Folgen auf sozialer, politischer und wirtschaftlicher Ebene hat.“
Bundesamt zur Korruptionsprävention und Korruptionsbekämpfung
2. Korruption funktioniert oft über Beziehungen
Korruption kommt in mehreren Varianten daher:
- Da gibt es die kleine Korruption, die sich aus der Situation ergibt – die 50 Euro bei der Polizeikontrolle, damit es bei einer Verwarnung bleibt. Österreich stehe hier sehr gut da, meinte Martin Kreutner, der Mitinitiator des Anti-Korruptiosvolksbegehrens, im Offen gesagt-Podcast Anfang Juli.
- Eine strukturell angelegte Korruption passiert dafür nicht spontan, sondern wird vorbereitet – Geschenke, Essenseinladungen, gemeinsame Urlaube oder Parteispenden, falls man in Zukunft einmal „einen kleinen Gefallen“ brauchen sollte. Die sogenannte Anfütterung. Hier bauen Personen gezielt Beziehungen auf, um sie später ausnutzen zu können. Hier kommt Österreich gar nicht gut weg: In einer EU-weiten Umfrage von Transparency International gaben 40 Prozent der Befragten an ihre persönlichen Kontakte für den eigenen Vorteil genutzt zu haben. Österreich liegt damit im negativen Spitzenfeld.
- Wenn die strukturelle Korruption sich immer weiter ausweitet, gesellschaftsfähig wird und ganze politische Systeme erreicht, spricht das BAK von einer systemischen Korruption. So nennt auch der ehemalige Ressortleiter der Kronen Zeitung Thomas Schrems die Verbandelung zwischen Krone und Bundesregierungen in einem Interview.
Das BAK beschreibt die drei Phasen von sogenannten korruptiven Beziehungen im öffentlichen Dienst. Zuerst wird angefüttert, dann kompromittiert und schließlich abgeschöpft:
- Anfütterung: „Bedienstete erhalten kleine Geschenke ohne konkrete Gegenleistung, die aber psychologisch nach einer Erwiderung verlangen“, schreibt das BAK. Es werden die Schwächen der Amtsträger:innen ausgelotet.
- Kompromittierung: „Durch die erhaltenen Gefälligkeiten fühlen sich Bedienstete zur Dankbarkeit verpflichtet. Korrumpierende fordern Gegenleistungen ein.“ Durch die Anfütterung sind Bedienstete jetzt erpressbar geworden.
- Abschöpfung: „Korrumpierende ziehen ihre Vorteile durch die (rechtswidrigen) Handlungen von korrumpierten Bediensteten.“ Öffentlich Bedienstete sind nicht mehr Opfer, sondern machen sich selbst zu Täter:innen.
3. Korruption ist österreichisch und männlich
Der Tätigkeitsbericht des Bundesamtes zur Korruptionsprävention und Korruptionsbekämpfung aus 2019 gibt uns einen guten Einblick in das strafrechtlich relevante Korruptionsgeschehen des Landes:
- Insgesamt gab es 736 Fälle, die in die Zuständigkeit des BAKs gefallen sind, ermittelt hat das Bundesamt in 218 Fällen. Die restlichen Fälle wurden von anderen Dienststellen bearbeitet.
- Die meisten Ermittlungen gibt es in Wien (41 Prozent), Niederösterreich (17 Prozent) und Oberösterreich (11 Prozent). Die wenigsten in Salzburg, Burgenland und Vorarlberg (je 3 Prozent).
- Der typische Tatverdächtige ist Österreicher (94 Prozent), zwischen 45 und 64 (60 Prozent) und männlich (59 Prozent).
- In den meisten Fällen geht es um den Missbrauch der Amtsgewalt (165 von 218 Fälle) und die Verletzung des Amtsgeheimnisses (31 Fälle). Das heißt: Sie geben oft Informationen weiter, bevorzugen einzelne Anträge, behandeln Parteien nicht unparteiisch oder verweigern Akteneinsicht.
4. Korruption ist mehr als Strafrecht
In der politischen Diskussion dreht sich der Fokus immer öfter um einen einzelnen Aspekt der Korruption: die strafrechtliche Relevanz. Es scheint nur noch ausschlaggebend zu sein, ob das Handeln mit strafrechtlichen Sanktionen bestraft werden kann. Wenn nur noch die äußerste Grenze des Machbaren hergenommen wird, um Korruption zu benennen, gilt alles, das davor kommt, nicht mehr als Korruption. Und wird so über die Zeit legitimiert.
In der Demokratieforschung gibt es den Begriff der „Guardrails“ – zu deutsch: Leitplanken – die schon greifen, bevor Gesetze gebrochen werden. Es gilt die Regel: nicht alles tun, was man tun könnte. Menschen mit anvertrauter Macht sollen sich selbst zurücknehmen, um das System nicht für die eigenen Zwecke auszunutzen, wenn sie das System dabei beschädigen würden.
Bei der Korruptionsbekämpfung ist das genauso. Nur, weil das Strafrecht nicht greift, macht das eine Handlung nicht okay. Sie höhlt vielmehr unser System aus. Die Folgen spüren wir heute schon: „Sind ja alle so“ und „Glaubst, die Anderen würden das nicht machen, wenn sie die Chance dazu hätten“, sind das Resultat. Nicht umsonst ist Österreich besonders pessimistisch, wenn es um die Frage geht, ob sich in Sachen Korruption etwas bessert. Laut einer EU-weiten Umfrage glaubt in Österreich weniger als die Hälfte, dass sich in Zukunft etwas zum Positiven ändern wird. Der EU-Schnitt liegt bei 67 Prozent.
5. Prävention ist ethisch
Öffentliche Institutionen setzen in ihren Präventionsmaßnahmen auf Aufklärung und betonen den Wert eines ethischen Handelns. Gleich zwei Institutionen, die Stadt Wien und das Bundesministerium für Kunst, Kultur, öffentlichen Dienst und Sport, haben Handbücher mit dem Titel Eine Frage der Ethik herausgegeben.
„Der Verhaltenskodex dient unter anderem dem Bewusstmachen der Tatsache, dass scheinbar unbedenkliches Verhalten zum Problem werden kann“, schreibt das Bundesministerium. Der Verhaltenskodex gilt für alle Beamt:innen und Angestellten im Bundesdienst. Zu Themen wie Befangenheit, Transparenz oder Geschenkannahme gibt es generelle Verhaltensgrundsätze, Beispiele und Fragen, die sich Bedienstete selbst stellen können:
Könnte ich meiner Führungskraft sowie meinen Kolleginnen und Kollegen offen und bedenkenlos von meinem Handeln erzählen?
Verhaltenskodex des Bundes, Seite 10
Die Stadt Wien arbeitet in ihrer Präventionsmaßnahme viel mit Praxisbeispielen. Mitarbeiter:innen werden angehalten die Fälle mit Kolleg:innen zu diskutieren. Das Wiener Handbuch ist aufbauend zu den Regeln des Bundes und erlaubt es Dienststellen zusätzlich konkrete Verhaltensregeln ergänzt werden, sollte sich in Bereichen ein Problem manifestieren.